自打吳思先生發明“潛規則”這一名詞以來,潛規則已經變成我們這個社會最流行的用語。這個詞,不止做名詞用,而且可以當動詞用。在每個角落,這個詞似乎都適用。細琢磨起來,這個詞,在兩個地方用的最多,一個是跟政府有關的領域,一個是演藝界。
其實,學界早就有類似的概念,叫做隱性制度。正如潛規則相對于明規則,而隱性制度則相對于正式制度。只是由于隱性制度的概念過于學術化,而且學界也沒有將之普及開來,所以,人們更喜歡用潛規則這個通俗形象的概念。什么叫潛規則?其實人人心照不宣,肚子里都明白。概括地說,就是指明確的制度規則之外,不可明言但卻實際通行的規則。一般來說,明規則指向東,則潛規則往往指向西。明規則規定不許拉關系,走后門,塞包袱,但潛規則則必須這樣。簡而言之,所謂潛規則就是,凡是要辦什么事情,對于有權辦這個事的當事人,必須奉獻一點制度規定不許給的好處,錢、物、或者性等等。如果是兩個都有權勢的人,可以互相交換,互相方便。
在今天,潛規則幾乎等同于不正之風,甚至行賄受賄。但是,這個古已有之的現象,在古代跟今天還是略有不同。我們知道,古代的政府機構,尤其是地方政府,官吏必然有大量的灰色收入。明清兩代,實行低俸制,一個知縣,一年的官俸不過45兩銀子。這點銀子養家糊口都難,更談不上過體面的生活。古今一理,千里做官只為財,日子都過不好,誰干呢?所以,地方官都可以在征糧征稅以及審理訴訟案件的過程中撈很多好處,朝廷也睜眼閉眼。只是,在正常情況下,官員撈多少,書吏拿多少,衙役又能弄多少,大體有個數量比例的限制。大家約定俗成,一般不加以突破。這也是潛規則,一種取代正式制度的隱性制度。其間也許會有個別人突破尺度,壞規矩亂來,但多數官員還是能守住潛規則里的規矩的。只有到了王朝末期,統治機器銹蝕,秩序混亂,規矩才會被徹底破壞。在正常年景,即使買官,也是一種半合法的行為。大部分的錢是入國庫的,經手人拿到的,只是一部分的錢。而且,社會不管怎么亂,但總有一個領域,是絕對沒有潛規則的,那就是科舉考試。科舉考試,就是整個社會最后的穩定機制。
但是,我們今天面臨的局面卻有點麻煩。一方面,我們的政府制度化一直進步不大,建國60余年,改革也30余年了,但黨、人大、政府之間的關系,依然界限不清,沒有明確的制度權限劃分。政府預算制度至今沒有建立,各級政府預算外收支還是一筆糊涂賬。政府各部門關系沒有理順,條塊分割依舊。擁有世界上最多的監督機構,但監督效率卻十分低下。盡管依法治國的口號喊了幾十年,但整個黨政機構如何用法律來管理社會,還是不甚了了。但是,既不屬于正式制度,也不屬于法令的禁令,卻層出不窮。禁令限制越來越嚴,從條文上看,沒有給任何潛規則留有余地,即使因此而違反憲法,也在所不惜。一個公款吃喝,有關的禁令能編厚厚的一大本書,可是到今天,任何一個機關,招待費都是支出的大頭,吃喝根本沒有限制。實際上,幾乎在任何一個禁令高掛的地方,禁令都是失效的,真正起作用的,是潛規則。潛規則跟禁令之間,形成了巨大的諷刺性的反差。而且,據我所知,潛規則沒有約定俗成的限制,在禁令迭出的情況下,經常變化。上面的政治壓力大了,潛規則所需的費用就高,壓力小了,費用就低一點。懂行的,所費就低,不懂行的大頭,所需費用就高。即使有關人士拿了錢不辦事,求他的人也沒有什么辦法。過關辦事,從司法系統撈人,買官賣官,莫不如此。很多地位很高的人,居然會因此吃一些農民騙了。潛規則盛行,但卻是一個混亂的江湖,沒有基本道義和規則的江湖。這樣的江湖,無疑蘊含著巨大的隱患。
制度化難以完成,是我們這個國度的痼疾。改革前30年,政治的運行往往依靠政治運動的來拉動,不僅制度,就是政策也經常變幻無常。這種一陣風一陣風式的運動,使得國家的政治生活經常處于動蕩之中。但是,這種運動式的政治運作,在改革之后,也經常出現。只是不再發動群眾,而是通過行政體系的壓力杠桿來實現。刮風的時候,大家緊張一陣,風過去了,什么都恢復原狀。潛規則也式如此,風緊了,收一收,風過了,照潛不誤。結果是惡性循環,潛規則愈演愈烈,社會的隱患越來越大。
顯然,如果我們像目前某種流行的說法那樣,打算學習傳統政治的經驗,回歸儒家倫理,甚至外儒內法的做法。我們至少要保證社會有一個制度是嚴肅的,這就是科舉考試,也就是選官制度。通過這個基本上沒有潛規則的制度,把社會上的優秀人才,吸納到官僚體系里來,通過人才的努力,改善制度化不完全造成的缺陷。然后通過這些官僚為核心的士紳階層的道德,約束官僚潛規則,不令其惡性發展。然而,我們現在沒有這樣一個嚴肅的制度,過去高考略等于科舉。但現在由于大學生畢業生不再是國家干部,大學主要針對社會輸送人才,高考已經起不到這樣的作用。公務員考試按理應該類似于過去的高考,但現在的公務員考試,基本上是條塊分割,各地自行其是,很難說有嚴肅性,內幕交易的潛規則現象,似乎一直都沒斷過。因此,所謂最大的腐敗,人事腐敗,始終不能根絕。
當然,現在是21世紀,國家前進方向,最好的選擇,是面向現代化,向跟世界接軌的方向走。所以,法治化是一個必經之路。其實自打清末新政以來,行政體系的全面改革,法治化是繞不開的。不建設法治化,不僅依法行政無從談起,就是政府間關系,特別是中央與地方關系都理不清。可悲的是,60多年過去了,國家管理社會,不是靠運動,就是靠人工盯防。有一事,必有一機構,至少要有一人,嚴防死守,似乎才能管得住,才能放心。時間一長,管事的人出事了,就再派另一個人,或者另外一個機構去監督。結果最后是機構疊床架屋,層層疊疊,龐大臃腫,人浮于事。效率不高不說,連起碼的政務運轉都難,每興新事,必須添新機構。管理裝修,有裝修辦,管理饅頭,有饅頭辦。最近興低碳,又設置了低碳辦。其實,無論機構臃腫到什么地步,人員膨脹到何種程度,都是一種人治,但卻是跟古代政府截然不同的人治政府,因為古代是有限政府,我們是無限政府,什么都管,還有沒有統一的官場(士紳道德)。
在人類現代化歷史上,沒有民主,也是可以實行法治的。比如一戰前的德國和日本,比如前英國殖民地的新加坡和香港。但是,法治的前提,不僅僅是制定一堆法律,而是司法的獨立。一戰前的德國,是個二元制君主制國家,但司法卻是獨立的,著名的德皇跟磨坊主的官司,磨坊主能夠贏了官司,讓德皇給他重建被拆遷的磨坊,就說明了這一點。這樣的司法獨立,雖然一直被左派批評為保守,但一直到納粹上臺,才被摧毀。即使這樣,在納粹上臺之初,也能頂住壓力,沒有按納粹的意思審判國會縱火案。
事實上,司法獨立,不僅可以完成法治化的過程,最大限度地遏制目前的上訪潮(恰是因為司法失效,人們才去黨政機關上訪),保障社會穩定,而且是遏制潛規則的最佳利器。如果人們可以通過能夠依賴的司法來解決官民之間的矛盾,規法和解決部門之間的問題,也就是說,有一條光明大道可走,那么誰會樂意摸索黑箱,費心費力去走潛規則的羊腸小道呢?其實,即使在民主已經相當完善的國家,獨立的司法不僅是社會的穩定機制,也是解決民主糾紛的最終手段,比如美國小布什和戈爾的大選糾紛,最終還是要靠最高法院裁決,一旦裁決做出,盡管當事人未必心服口服,但糾紛也就結束了。同時,司法不獨立,司法本身也難以完善和自凈,反而會成為潛規則橫行的重災區。
一句話,要想遏制潛規則,必須有一種讓社會可以信賴的制度,作為最后的依靠。