受編輯之命，談談對“小政府”的看法。其實，小政府的提法是因由人們對政府越來越大的不滿提出來的，是看到有些國家號稱“小政府，大社會”的實踐而覺得是否應當效仿而議論的。然而，何為小，何為大是一個很難有標準的問題，與其談大小，不如論價值：政府存在的價值？實現其價值合適的形態和方式？

　　理論上講，政府是人類為了維持其生存和發展制造出來的一種組織，其存在的價值是幫助社會維持有秩序的運行，其存在的方式是受人民之委托并接受人民之監督，其運轉的機制是在法律框架下以公權力對社會進行干預。于是乎，談政府大小就轉化為維持社會運行是否必然需要政府？如必需，需要什么樣的政府？

　　社會運行離不開政府

　　從現實中國實踐來看，人們對政府既愛又恨。愛是因為許多社會問題只有靠政府才能解決，恨的是政府運行為什么總是比較差，似乎永遠無法實現百姓的愿望和需求。就當下中國而言，社會矛盾層出不窮且復雜多樣，既有顯性的社會沖突（如社會利益階層的顯現、宗教勢力的獨立運動）、心理敵對（如仇官、仇富心態）、政府公權力越位（如特權階層，貪污腐敗，鋪張浪費）等問題，也有潛在的社會結構（如城鄉二元結構，貧富差距）、道德失范、文化落后等隱患。

　　作者曾將這些現象背后的產生機理歸結為三種文化：一是鬧文化，即由于有法不依或執法不嚴，群眾的合理訴求只有通過非正規的渠道（例如鬧事）引起社會關注后才得到解決的現象；二是尋租文化，指由于體制不完善，法制不健全，資源配置不科學、不透明而導致社會資源配置中，政府公權力過多地干預市場經濟規律，甚至利用公權力占有公共資源，進而導致“跑部錢進”，甚至嚴重的權錢交易的腐敗現象；三是投機文化，指由于法規不健全或者有法不依、權力超越法律等原因導致人們突破道德底線通過投機和鉆空子獲取不義之財及權利的現象。

　　這三種文化產生的根源都是法制不健全，有法不依，執法不嚴，以及政府權力凌駕于法律之上或扭曲法制過程，再加上由此造成的社會誠信的缺失，我們現在實際上是一個有法制但法律不完善且未嚴格執行的軟法制社會。軟法制所造成的多種矛盾的集中爆發，使得政府將社會維穩列為工作中的頭等大事。然而，簡單地通過權力強制手段消減矛盾只能治標不治本，甚至還可能引發更多的社會矛盾。從上面的討論中我們不難體會到社會運行離不開政府，但政府的價值和作用范圍到底是什么？

　　政府價值的基礎是層級治理機制

　　實際上，社會在有序運行與和諧發展過程中倚重法律和制度的作用，還需要社會透明，其背后隱藏了層級治理的思想。其微觀來源可以追溯到經濟學家科斯（Ronald Coase, 1910-　）1937年在其經典著作“企業的性質”一文中提出的“企業組織”形式。其后經濟學家威廉姆森(Oliver Williamson, 1932-　) 進一步將這種組織形式命名為層級模式(hierarchy)，并提出了“市場—層級”治理連續體，認為現實的經濟交易都是市場和層級兩種治理機制不同程度的混合。這里層級治理機制的核心思想是運用規則將組織人員的雇傭關系長期固定，以避免人員頻繁流動造成的成本。其沖突消減的主要方式是行政的規章制度和上下級命令。

　　從宏觀的國家治理角度看，層級治理很早就存在了，歷史上的奴隸和封建王朝都有非常森嚴的等級治理機制，直到今天所有國家也都采用這一治理模式。但必須指出，封建王朝及其之前的層級治理，其權力來源是超自然的“天意”，而今天的資本主義和社會主義國家的權力來源則是人類的理性設計，如英國哲學家霍布斯(Thomas Hobbes, 1588-1679)提出,高度集權的“理性國家”應該通過理性思考以及經由社會契約所進行的規劃與設計來治理國家。從政治學角度看，當前占據統治地位的新自由主義和社群主義政治哲學雖有“弱國家”與“強國家”（指國家職能的強弱）之爭，但二者都承認國家層級治理模式的正當性和價值。兩種哲學均認為國家的正當性在于增進公民的利益，國家應當做什么和不應當做什么應當以是否增進公民利益為標準，這一標準實際上給出了層級治理的邊界。

　　從社會秩序形成及演化來看，層級治理屬于“建構主義”的范疇。法律、制度和社會機制是層級治理最重要的工具，國家通過對這些工具的理性設計并運用公權力實現對人們基本行為過程與行為路徑的規范與制約。好的層級治理機制能夠使人們“不想”、“不敢”并且“不能”做阻礙經濟社會發展的事情。但層級治理也有明顯的缺點，如由于人的有限理性，使得通過理性設計的制度、法律和機制具有不完備性。此外，政府的“有私性”也傾向于制定對自身有利的政策，或者在制度執行過程中謀取私利（如尋租文化）；即使是無私的政府，也會因有限理性導致治理失靈。因此，僅有層級治理無法保證社會的可持續發展，也無法實現社會和諧發展。

　　市場與層級治理互補

　　層級治理存在缺憾，需要某些約束機制將其限定在不可或缺的領域和恰當的限度內。其實，社會發展還依仗其他治理機制，如市場機制。

　　市場機制崇尚個人主義，建立在個人的財產權與人身自主權之上，個體作為理性經濟人可以將這些權利自由交易以追求自己的最大效益，市場作為一只看不見的手，通過價格機制調節著供給與需求，從而產生交易的秩序。為了追求效能與效率，它遵從自由競爭的邏輯，個人為了自己的效益而發揮出最大的能量，通過企業家精神，尋找機會，不斷創新。市場交易的載體和道德基礎是合約，由于個體之間是獨立和自由的，因此靈活性很高。不過，由于市場的外部性和不完善，市場也會失靈，使得市場機制同樣不能獨自作為社會治理的機制。往往需要層級治理看得見的手彌補市場治理看不見的手的局限，從而形成市場治理與層級治理的互補與合作。

　　自組織挑戰層級治理的領地

　　“自組織”最初出現在系統理論中，協同學的創始人哈肯（Hermann Haken, 1927-　） 對自組織的定義是：“如果系統在獲得空間的、時間的、或功能的結構過程中，沒有外界的特定干預，我們便說系統是自組織的”。應用到社會管理中來，認為社會中個體之間通過互動進而達成秩序和實現發展的過程也有自組織特性。自組織解釋了個體之間如何通過自主能動的互動實現自身利益的同時，促進了社會的進步。

　　實際上，社會個體互動中涌現的自組織現象也早已被社會學者發現，并在組織層次上提出了區別于層級治理和市場治理的另一種治理模式——網絡治理，用來描繪僅由共享的規范和互信行為支持的存在穩定交易關系的個體群。網絡治理存在的基礎是組織之間的優勢互補性，溝通的方式是不同組織間的關系，依靠互惠和信譽解決沖突。網絡治理理論認為，組織需求的不確定性、任務復雜性、人力資產專屬性以及交易的頻繁性會導致組織產生特定的結構嵌入性(structural embeddedness)，這種結構嵌入性進一步促進網絡機制的形成。現代通訊和網絡技術的高速發展，使人們間溝通和資源共享日趨方便，也大大促進了自組織作用的日益強大，同時使過去對層級治理的依賴日益降低，換句話說，網絡治理不斷吞噬著層級治理的領地，組織領域的扁平化、網絡化，社會的虛擬社區、非政府組織的流行就是例證。這也使政府“小型化”成為可能。

　　從三種機制的互動理解政府價值

　　上述三種機制之間存在著豐富的關系。

　　首先，以國家、政府為代表的層級治理機制主要通過理性設計為社會中的網絡機制和經濟中的市場機制提供法律和制度支持。例如，經濟學者已經指出，市場機制在配置資源過程中的缺陷可以通過政府看得見的手來彌補；網絡機制也需要政府提供基本的法律和制度環境，以解決團體內部無法協調的矛盾。

　　其次，網絡機制和市場機制通過自發的演化為國家、政府提供新知，增強對經濟社會發展秩序的認識，并在不斷學習的基礎上將新知制度化，反過來影響網絡機制和市場機制的運行。例如，政府管理和干預市場的各種法律法規并不是完全通過理性設計一蹴而就的，而是在市場的長期運行過程中不斷積累和學習的結果。

　　最后，網絡機制和市場機制之間也存在著相互促進的互動關系。網絡機制為經濟活動提供基本的社會環境（即社會學家所說的經濟活動是嵌入在社會環境中的）。個體長期追求利益最大化的行為反過來會影響社會中的道德規范。值得指出的是，國家提供的制度的平等性、公平性和公正性會影響人類進化中道德的演化方向，例如當分配制度不公時，個體為了利益最大化會偽造或釋放假信息，久而久之就會形成誠信缺乏的社會風氣。

　　層級治理、市場治理和網絡治理是社會治理的三種互補互動的機制，政府只是實現層級治理的一個重要角色而已，于是我們可以從社會運行的需求上理解政府存在的價值和方式了。換句話說，首先，只有其他機制無法有效發揮作用的情況下，才需要政府伸出看得見的手；其次，這只以權力為特征的手需要在法律的框架下運行；再次，因其公權力特性和涉及公共事務和公眾利益，其行權過程必須透明；第四，因政府本身是公民的代理者，必須接受授權者—公民的監督；最后，由于政府非盈利特征運行機理的缺陷，其效率和動力永遠備受質疑和批評，亦即其存在地位或地盤一直會面臨挑戰。在這種語境下，我們就可以深深理解人們期待和談論“小政府”的邏輯了。